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    国内外绿色电力发展财税政策体系比较研究

    浏览次数:408来源:中国风电能源网编辑:李锴时间:2017-02-07
    清洁电力能源对于能源体系、经济和环境无疑具有正面作用,但绿色电力产业尚处于幼稚产业阶段,前期投入较大且具有高成本性,其现阶段的发展需要政府的大力支持。本文着眼于绿色电力产业的财税支持政策体系,通过梳理国内外电力行业的财税体制现状,特别是国内外绿电的财税支持政策措施,对比分析税收、研发和投资补助、生产及上网补贴、基金等政策工具,进而结合绿色电力产业的特点,有针对性地提出优化我国财税政策支持体系的建议。

    一、我国电力行业发展概况

    为保障经济发展需要,我国电力建设迅猛发展,2000年以来年均增速达到10.2%,2013年电力装机容量为12.5亿千瓦,已超越美国成为世界第一大发电装机容量大国。在电力结构中,火电虽占据主导地位,但电力清洁化趋势明显,非化石能源发电装机比重稳步提升至2013年的31.6%。得益于积极发展水电的政策导向,水电装机容量提升较快,2006年以来年增速保持在10%以上,2013年达到2.8亿千瓦。与此同时,近年来国务院及各部门出台了一系列扶持太阳能发电的政策,极大地促进了太阳能发电发展,2013年新增装机1130万千瓦,同比增长953.2%,总装机规模较2011年增长了近7倍;

    风电继续保持高速增长态势,2013年全年并网风电新增1406万千瓦,同比增长24.5%。从发电情况来看,火力发电量虽仍占据主导地位,但同比出现了下降,非化石能源发电呈现同比增长态势,其中水电同比增长4.7%,风电同比增长14.0%,太阳能更是增长143.0%。新能源、可再生能源装机与发电的快速增长是政策措施积极引导下的结果。

    由于我国“富煤、贫油、少气”资源禀赋状况,使得在环境规制愈发严厉的情况下,我国以煤为主的电源结构面临转型压力。同时,在能源清洁化成为发展趋势的影响下,电力产业清洁化发展亟需政策支持。“十二五”规划强调指出,我国未来能源发展的目标是要构建“安全、稳定、经济、清洁”的现代能源产业体系。“十三五”能源规划进一步明确指出要坚持“节约、清洁、安全”的发展方针,落实“节能优先、立足国内、绿色低碳、创新驱动”四大战略,进而实现“安全、清洁、高效、可持续”的现代能源体系的建立。财税政策作为国家治理能力的重要体现和促进产业发展的重要调控手段,新能源和可再生电力能源(以下简称“绿电”)工业的发展自然与其密不可分。

    二、电力行业基本财税体系的国际比较

    发达国家的税制结构比较成熟,从OECD国家的情况来看,1965年以来,税制结构无明显变化,以直接税为主,其中所得税和社会保障税占据了近60%,而对货物和劳务征收的间接税(即一般消费税、特定消费税和其他税)只有30%多(IEA,2014)。这一成熟的税制结构也较好地体现在微观企业层面,以法国电力公司为例,从其缴纳的主要税种来看,主要为所得税、工薪税和能源税,合计占营业收入的4%-5%之间,基本体现了OECD国家的税制结构特点,而能源行业的独特性体现在能源税的征收上。与此同时,企业整体税负水平偏低,基本处于6%-7%之间,有利于经济效率。从各国缴纳具体税种的对象来看,其针对的行业或对象更为具体,对应的优惠举措也更为明确。电力商品需要缴纳的税种主要为消费税和增值税,并根据工业和居民电价的属性承担不同的税率,工业用户承担的税费明显较低。为促进节能低碳环保以及电力的清洁化,不同国家已经征收了包括环境税、硫税、绿色电价税、生态税,以及针对高电耗行业的消费税等,形成了较为完整的财税政策支持体系。

    从我国情况来看,企业是主要的纳税主体,税种结构以流转税为主,应征对象承担的税种结构也是以流转税为主,具体而言,影响电力行业的主要税种为增值税、营业税、企业所得税、土地使用税和房产税,以及根据流转税(主要为增值税)缴纳的教育费附加、城市维护建设税、地方教育基金和其他地方征收的价格调节基金等费用。由于电力行业不同电源结构存在着生产、运营和技术的差异性,其承担的税种虽有一致性,但包括税负在内的差异性也比较明显。鉴于水电在我国可再生电力来源中的主要地位以及未来水电发展的趋势,以下以火电和水电为例分类进行对比分析。

    水电建设周期长、牵涉面广、环节多,在建设及运行过程各环节的许多项目都要缴纳各种税费。从经营期的税负情况来看,我国虽然对水电基于不同规模的分类,并依此来缴纳增值税,其中,小型水电为2014年统一为3%,大中型水电增值税为17%,然而,相比于火电可以发生对进项采购的原料进行抵扣,使其税负大幅下降,水电则因无法抵扣或营改增范围并没有涉及到水电消费的上游服务环节,使得其税负比例较高已是不争事实。杨卫和吴红宇(2012)指出,实际水电增值税税负负担率接近17%,比火电高7-11个百分点。同时,水电项目由于无进项税额可供抵扣,将会带动寄生在增值税上的地方教育附加、教育费附加和城建税的大幅增加,使其整体税负水平提高。据上市公司年报数据,以三峡水电集团为例,其2011年经营税负为26.6%;2012年为27.6%,2013年为26.2%,年均近25%以上的税负水平充分表明了当前我国水电企业总体税负较重的现实。

    三、支持绿电税收政策的国际比较

    税收政策激励已经成为世界各国发展非化石能源资源政策体系的重要组成部分。旨在促进绿色电力产业发展的税收政策工具包括直接税和间接税两类(如表1所示)。大部分国家采取了两种以上的具体税收激励政策,我国亦实行了公司所得税和增值税两种激励政策。不同国家在税收优惠的类型和力度上相差较大。以欧盟国家为例,用以支持可再生能源发电的优惠税种多达7项之多,几乎涵盖了直接税和间接税的全部税种,可见支持力度之大。同时,从税收的调节功能来看,由于国外基本清理了收费项目和相关的交叉补贴问题,使得电力的商品属性更为明显,从需求侧通过适当的税收调节,如消费税减免,间接推动电力的清洁化发展更为凸显。

    从直接税优惠政策来看,公司所得税为使用最为广泛的优惠形式。公司所得税的优惠主要表现在为发电厂的投资建设成本提供所得税形式的税收抵扣或减免政策,如在比利时和希腊,对企业投资“绿电”生产而发生的费用进行(所得税)免税。美国《国家能源政策法》规定从2005年开始,居民个人和企业法人在住宅或商用建筑屋顶安装光伏发电装置所取得的收益享受投资税减免政策,减免额度等于设备安装成本的30%。我国的直接税优惠的相关规定新能源发电项目按25%的统一所得税税率,并从取得收入年份起,享受“三免三减半”的优惠,即第一年至第三年免征,第四年至第六年按12.5%的所得税率征收,第六年以后按25%(2008年新的《所得税法》)。然而,根据新能源企业自身的赢利发展特点,经营初期难有盈利,我国企业实际上享受不到3年所得税免税期的优惠待遇(潘文轩和吴佳强,2012)。此外,不少国家还实行了个人所得税和财产税优惠,例如法国允许可再生能源发电装置投资成本的50%从个人所得税中抵扣,意大利规定对于安装家用可再生能源发电或供暖系统的纳税者以低于0.4%的税率征收财产税。

    从间接税优惠政策来看,消费税实施的力度比较大,欧盟中有6个国家把免征消费税作为鼓励绿色电力能源使用的激励政策,美国和日本亦实行了消费税优惠。美国早在1978年的《能源税收法》中就对燃料乙醇的消费税实施减免,《2009年美国复苏和再投资法案》中提高了生物能源的消费税减免标准(每加仑0.5美元到1美元),并将消费税减免的范围扩大到生物柴油领域。实行增值税优惠的国家并不多,欧盟规定增值税的抵扣不得扭曲市场,目前意大利的抵扣税率为10%,是对风能和太阳能发电以及“绿电”配电网投资相关的服务和销售进行抵扣。在我国,增值税优惠是一种主要激励政策,相关规定较为具体,不同来源的可再生能源电力增值税优惠有对应的法规可依(财税[2008]38号,财税[2008]156号,财税[2013]66号等),对销售利用风力、太阳能、生物质生产的电力实现的增值税,实行即征即退50%的政策;水电生产按照企业规模大小享受增值税优惠,对县级及县级以下小型水电企业实行3%的税率,对装机容量超过100万千瓦的大型水力发电站分时期对增值税实际税负超过8%和12%的即征即退政策;核电以15年为限实行增值税先征后退政策,返还比例从75%的比例分三个5年逐级递减,15年后不再执行。还有一些国家通过气候变化税、生态税、能源税抵免等方式鼓励绿色电力的发展,例如英国和荷兰。英国税法规定使用新能源和可再生能源发电免征气候变化税,而常规能源电厂的税率为5.04欧元/兆瓦时。2003年以前,荷兰对可再生电力能源免征能源税,之后改成了实行税收抵扣。

    四、支持绿电财政政策的国际比较

    ()研发和投资补助

    发达国家普遍高度重视新能源及可再生能源的研发和利用,以德国和美国为代表。德国是最早鼓励新能源研发与示范的国家,在多项可再生能源技术的专利数量上都居世界第一,包括风力发电技术、太阳集热技术、生物质能技术等。早在1990年,德国就率先推出“1000太阳能屋顶计划”,对屋顶太阳能发电的初始建设投资提供补贴,美国从1997年开始也推出了类似的屋顶投资补助项目。在德国政府2006年-2009年的“高科技战略”规划中,投入了40亿欧元用于支持和奖励企业可再生能源创新;2012年德国在新技术开发和创新领域的投入约占GDP的3%,而中国同期的比重是1.98%。除了政府的财政拨款资助外,德国政府的其他部门也通过实施科技计划来推动可再生能源的技术研究,如联邦研技部推动的250MW计划,联邦环境部设立的海上风电基金会等。德国还对清洁能源项目给予贴息贷款优惠。2009年美国《刺激经济与再投资法案》规定对风能、生物质能、地热和太阳能,投资可获得资产价值30%的补贴,其他能源可再生技术可获得10%的补贴,且不计入企业的应纳税收入中;美国能源部还设立了能效及可再生能源办公室,专门负责对可再生能源研发项目进行资助,2013年向70家小型企业发放了总价值1050万美元的研发奖金。2005年《可再生能源法》的颁布明确了我国对可再生电力能源产业的财政支持导向。自2006年1月1日起,中央财政对可再生能源开发利用的科学技术研究、应用示范和产业化发展给予补贴。可再生能源开发利用的科学技术研究项目,可以通过“863”、“973”等国家科技计划(基金)渠道申请国家资金扶持。我国目前最引人注目的投资补助项目,要数2009年以来推出的“太阳能屋顶计划”以及“金太阳”示范工程。其中,“太阳能屋顶计划”规定对安装太阳能光伏发电装置的企业或用户,补贴初装费的50%;“金太阳”示范工程则采取财政补助方式支持不低于500兆瓦的光伏发电示范项目,旨在解决国内光伏发电的产业化和规模化问题。

    ()生产及上网补贴

    由于可再生能源发电成本和电价较高,相比于化石能源缺乏竞争优势,为了鼓励可再生能源发电,发电量或电价补贴政策已成为国际惯例。据中国电力联合会数据,截止2012年初,全球有65个国家对可再生能源发电实施了上网电价补贴政策。德国是欧盟中可再生能源补贴支出最高的国家之一,固定上网电价政策就起源于德国;1990年《电力供应法》中规定了清洁能源发电的固定电价和全额收购的制度,要求供电公司收购清洁能源电力价格不低于当地平均电价的90%,相当于高出常规电价60%。美国《能源政策法》规定了可再生能源发电给予生产抵税和生产补助的优惠,通过国会年度拨款给免税公共事业单位、地方政府和农村经营的可再生能源发电企业,即每生产1千瓦时的电量补助1.5美分。补贴政策极大刺激了社会资本对可再生能源领域的投资热情,并推动了可再生能源的繁荣;然而,补贴也带来了沉重的财政负担,在经济不景气和其他常规能源发电电价下降的情况下,大多数国家开始逐步削减补贴额度(马杰,2014)。例如德国于2012年3月议会通过光伏补贴削减法案,将新增光伏电价补贴下调29%。我国对可再生能源发电(指大型风力发电、生物质能发电、太阳能发电、光伏电站、地热能发电和海洋能发电等)实行高电价和差额补贴电价政策。2006年颁布的《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》,针对各类可再生能源分别规定了上网电价制定办法。标杆电价的确定纳入可再生能源发电项目的选址、装机容量大小、电网接入投资差异等不同因素,目前风电上网电价参照四类风能资源区的风力发电成本和当地脱硫燃煤标杆电价确定,生物质发电投产的15年内享受每千瓦时0.25元的补贴,太阳能发电自2011年起改变了以往一事一议的定价模式实行统一标杆电价。

    ()基金支持

    许多国家建立了征收公益基金制度,公益基金的投入有利于促进节能和可再生能源发展。例如德国建立了“能源—气候变化基金”,专门为可再生能源发展提供资金支持,从2013年起每年为可再生能源技术的研究与应用提供30亿欧元的资金支持。美国联邦政府设立用于扶持可再生能源发展的基金,主要包括美国能源部部落能源基金、财政部可再生能源基金以及农业部美国农村能源基金,未来10年还将投资1500亿美元建立“清洁能源研发基金”。美国加州建立了可再生能源发展公益基金。1998年,为了保障新形势下的可再生能源发电,在加州《电力重组法》中要求,以强制性形式对电力销售征收电力附加费,并建立公益基金,用来支持本州的可再生能源发电。我国新能源领域的基金大都由政府专项资金演变而来(李靖,2011)[6],如三峡建设基金。2006年发布的《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》规定,中央财政设立专项资金,采取无偿补助和贷款贴息两种措施重点扶持发电等可再生能源的开发利用,其中可再生能源发电重点扶持风能、太阳能、海洋能等发电的推广应用;资助偏远地区和海岛(普遍性服务)可再生能源独立电力系统建设。后续我国又相继出台了风力、太阳能等可再生能源发电专项基金的扶持政策,如《风力发电设备产业化专项资金管理暂行办法》专门支持风力发电设备产业化。

    ()其他财政支持

    为了促进电力的清洁化发展,欧美发达国家还运用了约束性指标、配额、政府绿色采购等措施。英国从1990年开始实施促进可再生能源的电力配额制度,通过《非化石燃料义务》规定电力公司必须使用一定数量的、以非化石燃料作为发电原料所生产的电力,政府通过招投标方式选择可再生能源项目开发者与电力公司签订购电合同,并利用“化石燃料税”筹得的收入对电力公司所承担的附加成本予以补贴。2002年又颁布了更具针对性的《可再生能源义务法令》,同时引入了绿色证书交易机制以配合配额制度的实施,提高市场分配效率,降低可再生能源生产成本。具体而言,每兆瓦合格的可再生能源电力作为一个计量单位(ROC)在市场上进行交易,供电商可以通过购买证书以完成配额义务,未完成者将受到最高达其营业额10%的罚款。不少国家将政府绿色采购作为扶持清洁能源的重要措施,通过立法、发布绿色采购指南或清单、实施强制采购等方式,形成了政府绿色采购制度体系。以欧盟为例,形成了《欧盟采购指令》、《欧洲智能,可持续和包容性增长战略》、《绿色采购:为了一个更好的环境》等法规、政策框架,发布了统一的《政府绿色采购手册》,各成员国具体制定并实施了绿色采购国家行动计划。可以看出,发达国家在可再生能源发电支持政策安排上具有很强的系统性和灵活性。

    五、优化我国绿电发展财税政策体系的建议

    由于我国电力行业的复杂性,体现在电力工业的技术经济特性、电力商品的特殊性和电源结构的多样性,鉴于对电力行业缺乏系统性认知和我国相关优惠财税政策针对某一环节实施而造成关联环节照顾不够引起了税负水平的差异,甚至出现了与行业整体财税政策取向相悖的状况(如水电行业整体税负高于火电),加之专门针对可再生能源的政策支持体系建设起步较晚(2005年才通过《可再生能源法》),配套措施不及时、不适时,这就使得绿电发展的财税支持政策的体系性和完备性受到严重影响。此外,相比国外以直接税为主的税制结构和税负水平,我国以流转税为主的电力行业税收制度以及庞杂的收费项目亦造成绿色电力产业的税费负担偏重。结合国情以及国际经验,从上述分析中可以总结出以下几点建议。

    第一,加快基础性法规和配套政策措施的建设。发达国家财税措施的法规基础较为健全,例如欧盟成员国推行绿色购买不仅有《欧盟采购指令》等法律基础、《绿色采购:为了一个更好的环境》等方针,《政府绿色采购手册》指南,更通过国家行动计划进行细化和具体财税方案予以落实。而我国自从2005年通过《可再生能源法》之后,在可再生能源发展的法规建设上尚未再次取得显著进展。我国还没有专为可再生电力能源制定的所得税政策,仅在一般性的《所得税法》中粗略提及;增值税优惠则发布在几个分散的政策文件中。我国绿色电力能源的财税政策零散且滞后,信号指示作用不强,不利于有效促进绿色电力产业的发展,急需补充针对可再生电力能源发展各环的法规和政策。

    第二,增加税收优惠力度。相比发达国家企业的低税率,我国绿色电力企业的税费负担较重,存在税负不公平、抵扣环节不协调的问题。相比火力发电,水电、风电和太阳能等清洁能源发电的边际成本为零,即一旦设施完工其原料投入基本为零,不能够进行进项增值税抵扣。虽然看似针对绿电产业的增值税优惠力度很大,但实际的税负并没有下降,有悖电力清洁发展的初衷。此外,按照《增值税暂行条例实施细则》相关规定,水电企业的大坝浇铸等不动产的工程建设不能抵扣进项税,相关的原材料和动力也不得抵扣进项税,导致水电企业承担较高的进项税。在目前绿色电力能源发展初期,加大其增值税优惠的力度,不但可减少项目运行的负担,也体现了税负的公平。比如,针对水电行业可以通过扩大税基或“增值税扩围”(把不能抵扣但却有利于降低企业税负的环节纳入)的方式来实现减负,把建筑安装业纳入增值税整体链条。此外,我国目前仅采用了公司所得税和增值税两种激励措施,有必要扩大优惠的范围,例如鉴于我国可再生能源利用的技术水平落后且在研发环节的财税支持力度远低于发达国家,可以在此环节加入对个人所得税的减免优惠,鼓励个人、研究团队踊跃创新。

    第三,提高财政补贴的效率。补贴的意义重在鼓励和引导,补贴资金造成财政成本,对于绿色电力产业而言也并非越多越好。鉴于近年来不少国家削减可再生能源补贴以减轻财政负担的案例,提醒我国重视提高补贴资金的利用效率、节约成本。当前财税政策倾向于投资建设,对于提升可再生能源发电产量的效果不明显。“金太阳”等示范工程,对建设投资给予了大力支持,但实际发电使用率低,有的甚至建好后直接拆掉,无疑造成了财政资金的浪费,被批评为“重建不重用”。当前可再生能源发电装机增长速度远高于发电量的增长速度,因此财税政策需加强对生产和上网的支持。此外,财政资金运用受制于国家发改委以文件颁布才能落实的管理体制效率较低,造成运行项目的补贴滞后半年左右,鉴于当前可再生能源专项资金己成为绿色电力能源补贴的主要渠道,应落实可再生能源资金的基金化管理,提升管理体制的效率。

    第四,重视财税措施的多元化与灵活性。从国际经验来看,政策措施呈现出多元、灵活的特点,通过发挥市场机制的作用和微观主体的积极性与活力,能够有效的降低经济成本。例如美国给予清洁能源设备购置的优惠方式允许纳税人在投资税抵免和生产税抵免中选择其一,欧盟以绿色证书交易机制配合可再生电力能源配额制度的实施。我国亦可根据自身的情况,结合不同政策工具以及绿色电力产业的特点,酌情实施配套政策和组合政策,建立更为多元化、灵活的财税政策支持体系。

     

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